POWRÓT

DEMOKRACJA BEZPOŚREDNIA I SEMIBEZPOŚREDNIA

Określenie pojęć demokracja bezpośrednia i demokracja bezpośrednia nie jest jednoznaczne. W doktrynie wielu państw, w szczególności Ameryki Łacińskiej podkreśla się, że pojęcie demokracji bezpośredniej charakteryzuje system rządów obowiązujący w starożytnych Atenach i innych demokracjach greckich. Dziś można mówić wyłącznie o demokracji semibezpośredniej, ponieważ nie są spełnione łącznie dwie konieczne przesłanki dla uznania współczesnych instytucji za instytucję demokracji bezpośredniej. Chodzi tutaj o zaistnienie jedności miejsca i czasu oraz o udział całego zbiorowego podmiotu suwerenności we wszystkich etapach procesu podejmowania decyzji od zgłoszenia wniosku aż do jej zatwierdzenia. Biorąc jednak pod uwagę ostateczność głosu suwerena przy realizacji decyzji można uznać, że zdecydowana większość instytucji umożliwiających udział suwerena w realizacji władzy zwierzchniej ma charakter demokracji bezpośredniej, zaś wyłącznie konsultacje ludowe oraz inicjatywa pośrednia to demokracja semibezpośrednia, gdyż tylko w tych przypadkach suweren nie decyduje o ostatecznym kształcie podejmowanych rozstrzygnięć. (zob. B. Rajland, L. Costante, Mecanismos de democracia semidirecta incorporados a la Constitucion Nacional Argentina, [w:] Varios, Cuadernos Constitucionales Mexico – Centroamerica, La reforma constitucional en Mexico y Argentina, Maxico 1996; M. A. Fernandez Ferrero, La iniciativa legislativa popular, Madrid 2002; I. Flores, Democracia y participacion: consideraciones sobre la representacion politica, referat na VII Kongresie Iberoamerykańskim Prawa Konstytucyjnego)

Model funkcjonowania współczesnych instytucji demokracji bezpośredniej może oddać poniższy model:

Mechanizmy demokracji bezpośredniej

Zakres zastosowania osobisty oddolny recall

przedmiotowy inicjatywa ustawodawcza

konstytucyjne

konstytucyjna ustawodawcza

ustawodawcze konsultacje ludowe

dotyczące ważnego

interesu kraju

odgórne referendum oddolne

obligatoryjne fakultatywne weto ludowe referendum fakultatywne

automatyczne wiążące lub nie wiążące wiążące lub nie

(model na podstawie: D. Zovatto, La practica general de las instituciones de democracia directa en America Latina. Un balanca comparado: 1978-2000, [w] El sistema representativo y la democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, pod red. H.A. Concha Cantu, Mexico 2002)

Dziś możemy wyróżnić następujące instytucje należące do tej formy demokracji:

1. Zgromadzenie ludowe (Landsgemeinde) występuje w trzech kantonach szwajcarskich: Unterwalden (półkantony: Obwalden i Nidwalden), Appenzell (półkantony Appenzell Outer Rhodes i Appenzell Inner Rhodes) i Glarus. Jak podkreśla O. Sigg jest to konstytucyjne zgromadzenie wolnych obywateli odbywające się na wolnym powietrzu, na którym są dyskutowane i rozstrzygane, przez obywateli kantonu, najważniejsze sprawy społeczności. zgromadzenia te najczęściej mają miejsce kilka razy do roku na centralnym placu stolicy kantonu. Są one nieprzewidywalne, gdyż każdy członek korpusu wyborczego kantonu ma prawo głosu w dyskusji oraz próbuje wpływać na głosowanie, które odbywa się poprzez podniesienie rąk. (zob. O. Sigg, Political Switzerland, Zurich 1997, s. 19). Za formę zgromadzenia ludowego można uznać występującą w Kolumbii na poziomie dystryktów i gmin instytucję rad otwartych (el cabildo abierto). Są to posiedzenia rad tych jednostek samorządowych, podczas których każdy z wyborców z danego terytorium ma prawo uczestniczyć i brać udział w dyskusji dotyczącej problemów lokalnych. (Instytucja ta występuje również w Nikaragui) (zob. I. Escobar Fornos, El sistema representativo y la democracia semidirecta, [w:] Sistema representativo y democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, pod red. H. Concha Cantu, Mexico 2002)

2. Inicjatywy ludowa – nie jest to instytucja o charakterze jednolitym, dlatego, iż w doktrynie hiszpanskojęzycznej pojawiają się głosy, iż w zależności od formy można ją uznać za instytucje demokracji bezpośredniej lub też semibezpośredniej. Do tej pierwszej zalicza się inicjatywę bezpośrednią, która w sposób immanentny wiąże się z instytucją referendum. Oznacza ona prawo określonej liczbowo grupy wchodzącej w skład zbiorowego podmiotu suwerenności do wystąpienia z wnioskiem, który w przypadku nieprzyjęcia go przez organ przedstawicielski zostanie przedłożony do akceptacji pod glosowanie ludowe. Często tenże organ przedstawicielski ma prawo do przedstawienia własnej kontrpropozycji. W przypadku pośredniej inicjatywy ludowej grupa wchodząca w skład zbiorowego podmiotu suwerenności ma wyłącznie prawo do przedstawienia własnej propozycji, przy czym o jej dalszych losach decyduje już samodzielnie organ przedstawicielski (ta forma inicjatywy powszechnie występuje w państwach europejskich). Geneza inicjatywy ludowej sięga czasów starożytnych Aten i prawa każdego obywatele do wystąpienia z wnioskiem o zmianę prawa. Nowożytna inicjatywa ludowa pojawiła się dopiero pod koniec XVIII wieku we Francji w Konstytucji jakobinów z 1793 roku. W XIX wieku wprowadzać ją zaczęły systematycznie konstytucje kantonów szwajcarskich, a pod koniec tego wieku także stany w USA. Najpełniej jednak uregulowana została ona w Konstytucji Weimarskiej z 1919 roku, gdzie prawo występowania z projektami ustaw przyznano dziesiątej części wyborców. W przypadku, gdy projekt ten nie zyskał aprobaty parlamentu decydowało głosowanie ludowe. Dzisiaj inicjatywę ludową przewidują konstytucje licznych państw, w szczególności państw nie posiadających długich tradycji demokratycznych (patrz: tabela poniżej).Instytucję inicjatywy ludowej można klasyfikować według różnorakich kryteriów. Ze względu na przedmiot inicjatywy można wyróżnić inicjatywę konstytucyjną, inicjatywę ustawodawczą i inicjatywę referendalną. Inna klasyfikacja dotyczy stopnia sformalizowania wniosku. W przypadku, gdy wniosek musi przyjąć formę gotowego projektu normatywnego mamy do czynienia z inicjatywą sformułowaną, gdy zaś wystarczy samo wskazanie problematyki oraz wskazanie kierunku, w którym regulacja ma iść mówimy o inicjatywie niesformułowanej.

Państwo	Inicjatywa konstytucyjna	Inicjatywa ustawodawcza
Albania	-	+
Andorra	-	+
Argentyna	-	+
Austria	+	+
Białoruś	+	+
Brazylia	-	+
Burkina Faso	+	+
Ekwador	+	+
Filipiny	+	+
Gruzja	+	+
Gwatemala	+	-
Hiszpania	-	+
Jugosławia	+	+
Kirgistan	+	+
Kolumbia	+	+
Kuba	-	+
Lichtensztajn	+	+
Liberia	+	-
Litwa	+	+
Łotwa	+	+
Macedonia	+	+
Mołdawia	+	-
Mongolia	-	+
Nikaragua	-	+
Paragwaj	+	+
Peru	+	+
Polska	-	+
Rumunia	+	+
Salwador	+	+
Szwajcaria	+	-
Tajwan	-	+
Urugwaj	+	-
Wenezuela	-	+
Węgry	-	+
Włochy	+	+

(M. A. Fernandez Ferrero, La iniciativa legislativa popular, Madrid 2002; F. Camps, Iniciativa legislativa popular, Barcelona 1997)

3. Referendum – instytucja pozwalająca elektoratowi na bezpośrednie wyrażenie swoich poglądów na określone kwestie społeczno-polityczne w głosowaniu powszechnym, nieco wężej pojmuje się je w doktrynie hiszpańskojęzycznej, gdzie uznaje się je za prawo korpusu wyborczego do zaaprobowania bądź odrzucenia decyzji władz prawodawczych. Korzenie instytucji referendum sięgają czasów starożytnego Rzymu. W czasach nowożytnych głównym orędownikiem tej instytucji był Jean-Jacques Rousseau, uznający za jedyny sposób wyrażania woli powszechnej w społeczeństwie żyjącym w państwach, gdzie niemożliwe jest organizowanie zgromadzeń ludowych. Praktyczne wykorzystywanie instytucji referendum nastąpiło dopiero pod koniec XVIII wieku, kiedy to w ten sposób przyjęte zostały kolejne konstytucje francuskie w latach: 1793, 1795 i 1799. Wcześniej jednak przeprowadzone zostały referenda we stanach Massachusetts (1778) i New Hampshire (1792). Najpełniejszy kształt instytucja ta otrzymała w uregulowaniach Konstytucji Weimarskiej z 1919 roku, która zresztą przewidywała cały szereg różnych instytucji demokracji bezpośredniej. Jednakże dopiero po II Wojnie Światowej referendum pojawiać zaczęło się w uregulowaniach konstytucyjnych licznych państw nie tylko europejskich. Przykładowo instytucja ta występuje na szczeblu centralnym w takich państwach jak: Argentyna, Brazylia, Kolumbia, Chile, Ekwador, Gwatemala, Panama, Peru, Urugwaj Wenezuela, Salwador, Nikaragua, Paragwaj, Kanada, Francja, Dania, Hiszpania, Gracja, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Portugalia, Niemcy, Szwajcaria, Andora, Lichtenstein, Szwecja, Turcja, Bułgaria, Rumunia, Albania, Polska, Macedonia, Słowenia, Litwa, Łotwa, Estonia, Gruzja, Wybrzeże Kości Słoniowej, Gabon, Namibia, Burkina Faso, Senegal, Maroko, Japonia, Australia. Przeprowadzić można liczne klasyfikacje referendów ze względu na różne kryteria. Do najczęściej przedstawianych należą:

a) ze względu na przedmiot głosowania: referendum konstytucyjne – dotyczące aprobaty konstytucji bądź jej zmiany; ustawodawcze – dotyczące aprobaty bądź orzeczenia projektu legislacyjnego albo też samej ustawy; problemowe (administracyjne) – rozstrzygające określony problem (np. budowa drogi etc.) oraz arbitrażowe – rozwiązujące spór pomiędzy określonymi podmiotami politycznymi.

b) ze względu na konieczność przeprowadzenia – referendum obligatoryjne, czyli takie którego odbycie jest przesłanką sine qua non ważności podjętej decyzji oraz referendum fakultatywne, w którym akty normatywne dla swojej ważności nie wymagają zatwierdzenia w referendum, chyba że uprawnione do zainicjowania procesu referendalnego podmioty uznają potrzebę jego przeprowadzenia.

c) ze względu na zasięg terytorialny – referenda ogólnokrajowe odbywające się na terenie całego kraju i lokalne dotyczące określonego terenu w ramach państwa, bez względu na jego powierzchnię. Taki charakter może mieć zarówno referendum na szczeblu gminy jak i województwa. Pośrednią kategorie mogą stanowić referenda odbywające się na terytoriów podmiotów wchodzących w skład państw federalnych (np. referenda stanowe w USA czy na poziomie landów w Niemczech).

d) ze względu na moc wiążącą: referendum ratyfikacyjne – mające moc prawnie wiążącą i konsultatywne, którego wyniki mają jedynie charakter opiniodawczy; biorąc jednak pod uwagę fakt, że referendum jest środkiem wyrażenia bezpośredniej woli przez suwerena ta ostatnia forma głosowania nie powinna być uznana za referendum a jedynie za konsultacje ludowe.

(Zob. A. Esmein, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1921; A. Patrzałek, Referendum na świecie. Problemy konstytucyjnoprawne [w:] Referendum w Polsce współczesnej, pod red. D. Waniek i M. Staszewskiego, Warszawa 1995; P. Silva Segovia, La iniciativa legislativa popular, el plebiscito o el referendum en el procedimiento de reforma constitucional en el ordenamiento constitucional comparado, http://congreso.cl/biblioteca/estudios/esolis/nro185.html; R. Young, American Law & Politics: The Creation Of Public Order, New York, Evanston & London 1967; E. Zieliński, Referendum w świecie współczesnym, Wrocław-Warszawa-Kraków 1968)

4. Plebiscyt – definicja tej instytucji nie jest jednolita. W prawie międzynarodowym uznaje się, że plebiscyt dotyczy wypowiedzenia się ludności zamieszkującej dane terytorium o przynależności państwowej tego terytorium. W doktrynie prawa konstytucyjnego określenie pojęcia plebiscyt również dokonywane jest w różny sposób. Doktryna hiszpańska pod tym pojęciem rozumie decydowanie przez zbiorowy podmiot suwerenności o sprawach publicznych bądź konstytucyjnych. Decyzja w ten sposób podjęta nie wymaga przetransformowania jej w ramy aktu normatywnego. Nieco inaczej wygląda to w doktrynie francuskiej, gdzie uznaje się, iż plebiscyt oznacza pośrednie głosowanie za bądź przeciw jednostce sprawującej władzę. Taki też charakter miały referenda zarządzane przez prezydenta de Gaulle’a. (zob. I. Escobar Fornos, El sistema representativo y la democracia semidirecta, [w:] Sistema representativo y democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, pod red. H. Concha Cantu, Mexico 2002)

5. Weto ludowe – uprawnienie określonej liczbowo grupy osób wchodzącej w skład zbiorowego podmiotu suwerenności do sprzeciwu wobec przyjętego przez parlament aktu normatywnego (konstytucji, ustawy). Ostateczna decyzja w sprawie danego aktu podejmowana jest w formie głosowania ludowego. Odrzucenie w referendum takiej ustawy odbywa się ze skutkiem ex tunc. Instytucja ta rzadko występuje w praktyce ustrojowej. Po raz pierwszy weto ludowe wprowadzone zostało do systemu prawnego kantonu St. Gallen w roku 1831, a następnie szybko przyjęły je również inne kantony (Bazylea 1932, Wallis 1839 i Lucerna 1841). Obecnie w Europie praktyczne znaczenie instytucja ta ma wyłącznie w dwóch państwach: w Szwajcarii oraz we Włoszech (występuje tam pod nazwą referendum abrogacyjnego), poza tym przewidują ją porządki prawne innych państw takich jak: Kolumbia, Peru, Urugwaj czy Wenezuela oraz konstytucje kilkunastu stanów w USA. (zob. M. Jabłoński, Referendum i inne instytucje demokracji bezpośredniej, „Przegląd Prawa i Administracji” Tom LI, r. 2002; A. Esmein, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1921)

6. Recall (revocatoria de mandato) – jest to prawo określonej liczbowo grupy osób wchodzących w skład zbiorowego podmiotu suwerenności do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie osób piastujących funkcje z wyborów powszechnych. Występuje ono: w Argentynie (na poziomie prowincji), w Ekwadorze (dotyczy alkadów, prefektów, deputowanych prowincjalnych i gubernatorów), w Panamie, w Peru (dotyczy alkadów i radców miejskich), w Kolumbii (z wyłączeniem szczebla krajowego) i w Wenezueli (dotyczy wszystkich stanowisk obsadzanych w ramach glosowania powszechnego, w tym prezydenta i parlamentarzystów). Ponadto występuje również w 14 stanach U.S.A. (zob. D. Zovatto, La practica general de las instituciones de democracia directa en America Latina. Un balanca comparado: 1978-2000, [w] El sistema representativo y la democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, pod red. H.A. Concha Cantu, Mexico 2002)

7. Odwołanie orzeczenia (apelacion de sentencia) – polega ona na tym, iż wyborcy w głosowaniu powszechnym mają prawo do uchylenia orzeczenia sądu o niekonstytucyjności legislacyjnego. Przykładowo w stanie Kolorado 5 % wyborców wpisanych do rejestru może zażądać przeprowadzenia referendum w sprawie uznania za nieważne orzeczenia Najwyższego Trybunału Stanowego uznającego ustawę za niekonstytucyjną. (zob. I. Escobar Fornos, El sistema representativo y la democracia semidirecta, [w:] Sistema representativo y democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, pod red. H. Concha Cantu, Mexico 2002)

8. Konsultacje ludowe – charakteryzują się one tym, że podstawa prawna do ich przeprowadzenia z reguły ma charakter pozakonstytucyjny zaś charakter wyłącznie opiniodawczy. W czasach współczesnych powszechne jest ich wykorzystywanie na szeroką skalę przy kwestiach dotyczących określonych grup społecznych i zawodowych, z którymi to konsultacje są prowadzone. (zob. M. Jabłoński, Referendum i inne instytucje demokracji bezpośredniej, „Przegląd Prawa i Administracji” Tom LI, r. 2002)

POWRÓT